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肖卫兵：《论政府信息公开申请权滥用行为规制》，载《当代法学》2015年第5期。

[①] 在此背景下，十八届四中全会提出信访法治化思路，试图超越静态的法制化构建，通过理念进步、程序规范、制度调整、体制理顺对信访制度进行法治化改造。[13] 毛泽东一直强调群众的作用，无论是刚刚建国后的镇压反革命，还是开展三反五反运动，已经之后反对官僚主义、命令主义和违法乱纪等，均强调对群众的发动和动员。

[⑥] 参见刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社，1996年版，第104—107页。在现代立宪主义下，大众被抽象为自由平等的个体，大众动员型民主被转化为一人一票的民主选举，个体组成的人民成为主权者，人民的意志构成主权权威。理清二者的结构逻辑，成为中国国家治理现代化的核心课题。二、信访作为群众政治 （一）信访的群众政治属性 信访的实践运行和信访民众的行动逻辑所共同催生的信访政治化运作方式，展现出强烈的群众政治属性。该项并不涉及矛盾本身，而仅限于对常规救济机制是否合法行使救济职权。

信访制度的目标在于，保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益 [27]。但这一不同不足以构成将信访纳入宪法监督体制的否定理由。[⑦] 刘正强：《政治、法治与治理——国家与社会治理的信访困境》，《学习与实践》2015年第4期。

如果不对信访及其困境进行宪法审视，理清其中的宪法逻辑，就可能纠结于其中的诸多利益迷团和价值迷雾。而自足性对应着公民——人民主权的转换逻辑，是秩序动态循环的体现。一般行为违宪，是指国家机构（主要是司法和行政机关）违反宪法和组织法规定的职权行为。而这种凸显，在很大程度上又陷入了另一极端，以致对法治形成了巨大冲击。

信访将此类问题导入宪法监督后，通过对国家机构的越权或职权不作为进行宪法审查，促使常规救济机制内部各国家机构各司其职、尽职尽责、积极作为，从而确保宪法职权安排目标的实现。如何在给予科层法治独立运作空间的前提下，以合适的方式承继群众政治的正向功能，构成国家治理的重要课题。

忽略上述机理讨论单向功能回归，无异于刻舟求剑，更是纸上谈兵。[13]然而，这一高度依赖领袖权威的政治动员方式，因为失去程序和制度的规约而极易陷入运动式的激情和无序，最终伤害到群众自身。第四，信访从实质上形成对分权逻辑下国家治理的体系化整合，克服科层制因专业职责分工而产生的壁垒，提升法治的有效性和合法性，在国家治理体系的维度实际彰显了宪法体制运作的特定功能。但只有置于宪法监督和常规救济机制间的逻辑关联中方可理顺信访所处宪法体制的科层制运作逻辑，而不至于将信访泛化成为一种权利，从而变相鼓励了信访对常规救济机制的僭越和侵扰。

[②]具体路径是通过淡化信访的权利救济色彩，让救济的归救济、信访的归信访，使信访复归密切联系群众的政治参与、下情上达的民情传递和程序分转等功能，从而理顺与常规救济机制的关系。这一功能对于不成熟的科层制尤为重要。（二）职权配置 将信访纳入宪法监督，意味着在职权范围上，信访处理将从直接救济转为间接救济，从而明确与常规救济机制的职权划分。这也符合宪法逻辑下从国家机构——公民下的常规救济向人大——国家机构下的宪法救济过渡之意图。

加强人大监督职权，是人大制度改革的重点，也是宪法实施的重点。主权权威由此退居幕后，但借助于作为根本法的宪法权威，对统治方式及其对人民意志的贯彻施加常态化的压力，在常规宪法秩序陷入极端困顿的特定宪法时刻，主权者也会亲自出场，以主权权威重塑新秩序。

刘茂林、陈明辉：《宪法监督的逻辑与制度构想》，《当代法学》2015年第1期，等。[①] 在此背景下，十八届四中全会提出信访法治化思路，试图超越静态的法制化构建，通过理念进步、程序规范、制度调整、体制理顺对信访制度进行法治化改造。

这也正是上述理想类型下群众政治与法治互动逻辑的体现。宪法监督面对的则是国家机构的违宪行为，包括行为违宪行为和立法违宪行为。而作为群众政治的信访，则因其运行模式顺应了各方的需求，理所当然地占据了主力位置，所谓信访不信法被用来描述法治与常规救济机制所遭遇的尴尬。从这一阶段的信访实践来看，虽然《信访条例》将信访定位于行政机关提供的民众诉求转接机制，但信访对民众诉求的回应，往往超越程序化的转接机制，更多是通过诉诸政治权威来实现的。问题的严重性还在于，如一味遵循救济的归救济、信访的归信访思路，将信访矛盾转入常规救济渠道，不仅面临着与信访现实演进机理相悖所产生的巨大阻力，还可能被不谙科层运作原理的上访群众指责为推诿责任从而强化民众的抵牾心理，更可能因常规救济机制无法关照到社会矛盾的发生机理而减损容纳冲突的能力，引发秩序冲挤危机。此类矛盾无疑属于宪法监督问题。

将信访纳入宪法监督体制超越了将信访制度作为权利救济机制的局限，经由信访制度的串联，将常规救济机制与宪法监督机制整合成为适应转型期特点的自洽、自足的社会秩序维系体制。不仅与审级制相悖，还使判决的效力受到巨大冲击，以致有架空诉讼制度的危险。

在不成熟的科层制下，以职责不及为由的部门推诿及其所导致的救济无门，往往是政治合法性流失的重要原因。三者内部各自具有一定程度的体系化救济能力。

这就是中国信访治理面临的结构两难。第二，信访是实现常规救济机制的自足性的重要机制，因对转型期众多非法律纠纷的处置而可补司法之不足，保证了矛盾能够在体制内解决，不会使其溢出体制从而危及秩序，构成了社会的安全阀。

然而，如韦伯所分析的，在现代化程度越高的法治成熟国家，科层法治就越有可能面临现代性的悖谬：宏观上，它是理性化的结果，是政治现代化的需要。在这里，常规救济机制的救济职权行使不存在问题，而是因为援引适用的立法依据发生漏洞、违反上位法以及彼此冲突等缘由，无法有效化解矛盾。信访作为群众政治的路径依赖，还得到了信访现实演进机理的强化。注释： [①] 参见于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版，第229-231页。

在中国，群众路线是执政党的生命线，是保证执政党先进性和民主性的领导方法和工作方法，是长期执政的重要法宝，承载着党的执政伦理，维系着执政的合法性和有效性，居于基础地位。同时，在一些转型期的矛盾多发领域，如土地纠纷、历史遗留问题等，可以先行立案，再延循信访纳入宪法监督体制后的职权调整进行相应处理。

[27] 参见《信访条例》第1条。由此，将信访改造成为宪法监督体制的一环，或许是破解信访困境的一条有效出路。

秦小建，中南财经政法大学副教授、法学博士。但不论何种事项，均可以归为两类侵犯公民合法权益的公权力行为，一是由公权力不当行使导致的枉法裁判、违法行政等违法失职行为，二是由公权力行使所依据的规范性文件（包括立法和政策）存在漏洞、冲突和不合理引发的立法或政策争议。

信访法治化，是指将信访纳入法治化轨道。三是在宪法框架下维护法律体系的统一，弥补法律漏洞、消除法律冲突、撤销违宪恶法。五、信访纳入宪法监督体制的路径 当下的信访制度在机构设置、运作程序、组织架构等各个方面均和理想的宪法监督制度相距甚远，这些差距正是时下信访制度受到诟病之处。此种情景下，跳出代议制框架向人民主权的靠拢，成为民众的行动逻辑。

个体意义的公民因国家机构职权行使而与国家发生直接关联，产生权力服从、权利救济等具体法律关系。信访制度的目标在于，保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益 [27]。

依据处理事项的不同，信访大体可分为涉诉涉法信访、政府执法类信访、政策性信访等类型。常规救济机制本身内含协调程序，但由于科层制的职权异化（如压力型体制和地方关系庇护），这一内在协调机制有时会失灵，甚至形成不同机制间的共谋。

因而，在宪法逻辑下，信访的这一目标与宪法监督一脉相承。它既可保持主权权威对法治体系的压力输送，又可通过制度化规约群众政治作为主权方式的无序。